城市运行安全综合治理的体系构建与机制创新

城市是现代化的重要载体，城市安全是国家安全的重要组成部分。在全球气候变化加剧、城市风险日益复杂化的态势中，极端暴雨、冰冻灾害等自然灾害引发多种连锁反应，工厂爆炸、建筑物塌陷等安全事故也屡有发生。这些灾害和事故严重影响城市正常运行，给人民群众生命财产安全造成重大损失。统筹城市发展和安全，构建城市运行安全综合治理体系，推动城市运行更安全、更有序、更高效、更智慧，成为实现高质量发展和国家治理能力现代化的必然要求。

城市运行安全是城市安全韧性的重要组成部分，其核心在于保障城市系统各要素及其与外部环境之间保持物质、能量和信息的正常、有序交换，从而确保城市健康发展的动态过程。它不仅是提升城市治理效率和服务质量的关键，也是保障社会稳定、提高居民生活质量的重要基础[1-2]。党的二十大提出，“加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”[3]，党的二十届三中全会进一步强调“深化城市安全韧性提升行动”[4]，为构建城市运行安全综合治理体系提供了明确的方向、重要的政策支持和理论指导。

城市是典型的复杂巨系统，城市运行涉及面广、要素繁多、环节交织、主体多元，具有综合性、联动性和复杂性特征。一方面，我国城市基础设施在规划、建设和运行管理方面仍存在短板和不足，安全生产基础仍需巩固强化，影响面广的重特大安全事故时有发生；另一方面，由于城市中多种要素的集中与相互影响，单一灾害事件往往可能引发多重系统失效，放大基础设施的脆弱性，扩大事故影响范围，风险的级联效应也越发明显。特别是在暴雨、高温、雨雪冰冻等极端灾害中，城市的供电、供水、供气、交通等生命线系统往往会同时遭受破坏性打击。这种多点、同时的灾害过程，显著增加了应急管理的复杂性和难度，极易导致重大财产损失和人员伤亡。可以说，传统的行业管理模式、条块分割的城市运行管理和公共安全应急体系因此面临着前所未有的巨大挑战。

作为国家治理体系的重要内容，城市治理的研究多从顶层设计出发，通过对城市治理体系建设的目标[5]、框架[6]、主体[7]、治理工具[8]和完善路径[9]等多个维度展开研究，探讨城市治理体系建构的优化策略以不断适应城市发展需求。随着国家治理体系现代化理念的提出，城市治理的研究领域进一步细分为城市运行安全治理[10]、城市社会安全治理[11]、城市经济安全治理等分支[12]。而围绕城市运行安全治理的具体研究主要集中在三个方面：一是城市基础设施的韧性提升和可持续性发展，包括交通系统、供水网络等关键领域的稳态分析[13-14]。相关研究指出，风险关联和系统关联显著影响城市关键基础设施韧性，优化资源配置向事前防护有助于提高城市生命线[15]。二是信息技术在提升城市运行治理效率和安全性方面的作用[16-17]。利用集成先进的传感器、结合大数据分析和通信技术推动城市数智化转型，形成城市运行“一网统管”，推动城市管理的流程化再造，实现对城市运行的实时监控和管理。在应急响应中通过智能预警系统、快速信息传递和高效资源调度，显著提高城市应对突发事件的能力，优化城市运行整体机制[18-19]。三是社会治理和社区参与在提升城市运行安全水平方面的作用。现有文献强调，城市运行治理应加强多元主体的协同治理[20]，通过政府、企业、社会组织和社区居民的共同参与，构建多层次、多元化的治理体系，不仅有助于提升城市运行的安全性和韧性，还能更有效地应对复杂多变的城市风险环境，实现城市的可持续发展[21-23]。

总体而言，现有研究从“应然”的角度讨论城市运行安全治理，涵盖了城市运行治理各个方面，多元化的视角和方法为提升安全风险治理效率提供了丰富的理论和实践指导。随着城市风险环境的日益复杂化，进一步的研究需要从“实然”的角度出发，深入探讨城市运行安全治理如何实现系统化和可持续发展。因此，本文基于综合治理视角，通过构建城市运行安全综合治理体系框架，将城市运行治理划分为过程、主体和路径三个子系统，详细讨论各系统内组织要素的联系和分工，进一步探究提升城市运行治理水平的优化机制，为城市运行安全的综合治理提供更宏观的发展思路。

本文采用个案研究法，通过对特定案例的深入剖析，系统回溯城市运行安全治理过程，揭示其内在机制和问题。个案研究法通过对特定对象的翔实描绘与系统剖析，综合展现其情境脉络与演变轨迹，是深入、全面理解复杂社会现象的重要途径与方法。该方法能够使研究者在充分掌握信息的基础上，展开更具深度与张力的分析，揭示问题的本质和规律。

根据案例选取的原则与规范，择定“湖北十堰‘6·13’重大燃气爆炸事故”（以下简称“6·13”事故）作为分析样本，样本选取理由如下：

1.典型性。“6·13”事故具有高度的典型性。燃气系统作为城市生命线工程的核心组成部分，其安全运行直接关系城市功能存续与社会稳定。该事故暴露出地下燃气管网腐蚀泄漏、监测失效等突出问题，恰是当前全国200余个地级市老旧管网安全隐患的缩影。截至2022年初，全国已有近10万千米燃气管道出现不同程度的老化①，存在较大风险，且此类隐蔽性风险具有普遍警示意义。

2.问题性。事故调查显示，从2018年至事故发生前，涉事片区累计发生超130次燃气泄漏报警，但均未触发系统性整改。这一过程完整呈现风险识别、预警响应、应急处置等多环节的链式失效，暴露出“技防缺位、制度虚置、责任空转”的治理困境。案例暴露了城市运行安全治理中存在的深层次问题，具有研究价值。

3.复杂性。该事故调查报告所认定的“部门监管责任悬空”“企业主体责任缺失”等结论，深刻揭示了纵向权责配置失衡与横向协同梗阻并存的治理结构矛盾，暴露出当地住建部门技术监管、应急部门综合协调、街道属地管理之间存在的职能缝隙，案例充分反映了城市安全治理中多主体协同的复杂性。

4.资料完整性。该案例的资料真实可靠、翔实充分，事故调查报告、媒体报道、政府文件以及相关专家分析等多渠道的公开信息来源，为本研究提供了较全面、系统的资料和数据支持，确保研究的科学性和可靠性。

2021年6月13日6时42分许，湖北省十堰市张湾区艳湖社区集贸市场发生重大燃气爆炸事故，造成26人死亡，138人受伤，其中重伤37人，直接经济损失约5395.41万元，事故发生后，相关部门负责人组成事故调查组，认真贯彻落实习近平总书记重要指示，迅速查清了事故原因和有关地方党委政府和相关部门在监管方面存在的问题，并针对暴露出的问题，总结分析了事故主要教训，提出了防范整改的措施建议。

事故直接原因：事故管道为D57×4中压天然气管道，紧邻芙蓉小区排水口，受河道内长期潮湿环境影响，且管道弯头外防腐未按防腐蚀规范施工，导致管道外表面形成电化学腐蚀，腐蚀产物物料膨胀致使整个防腐层损坏，钢管严重锈蚀破裂，泄漏的天然气在建筑物下方河道内密闭空间聚集，因建筑物负一层两侧封堵不通风，泄漏天然气向一楼二楼扩散，达到爆炸极限后，遇餐饮商户排油烟管道排出的火星发生爆炸。

事故分析：“6·13”事故是由燃气泄漏这一原生事故及其引发的各类次生事故共同构成的灾害链。首先，此次燃气爆炸的直接原因是燃气泄漏后形成爆炸性气体云团，随后遇明火引发爆炸。事故发生地位于始建于20世纪90年代的老旧住宅区，其燃气管网年久失修且维护不到位，加之燃气公司日常巡检工作未能严格落实到位、未按标准执行检测程序，导致事故隐患长期积累。

其次，这一事故的破坏力远超一般燃气泄漏事件，反映出城市建成环境中的高风险聚集态势。事故发生时间为清晨6时42分，正值居民早市高峰期，住宅区邻近的菜市场人员密集且流动性大。爆炸瞬间产生了巨大冲击波，导致菜市场及周边建筑结构严重毁损，直接造成大量人员伤亡和物资损失。爆炸波及范围超过百米，附近十余栋建筑不同程度受损，部分楼体玻璃全部破裂，街道上的车辆被掀翻，供水、电力、通信等市政基础设施也受到影响。

再次，此次事故并非孤立事件，而是多个系统风险叠加的结果。具体包括：第一，隐患排查整改不到位。十堰东风中燃公司作为事故发生单位，自2015年接管事故管道以来，未对该管道进行巡查，未及时发现并整改管道腐蚀穿孔等隐患。事发后，巡线员为逃避责任追究，还伪造补登了巡线记录。第二，应急处置不当。事发前1小时，十堰市110指挥中心接到管道泄漏报警电话，十堰东风中燃公司抢修人员到现场处置。抢修8分钟后，抢修人员告知公安、消防人员处置结束、可以撤离，4分钟后发生爆炸。抢修人员未立即关闭事故管道上下游两端的燃气阀门，保持管道内正压，防止回火爆炸；未提示现场人员采取设立警戒、禁绝火源、疏散人群等应急措施。第三，城市空间治理粗放，生活区与商业区布局交叉，人口与可燃物高度聚集，形成高致灾环境。第四，事故发生后应急联动迟滞，进一步放大了伤亡与影响。这一系列因素共同构成了以“燃气泄漏—爆炸—基础设施损毁—人员伤亡—城市系统扰乱”为核心路径的灾害链。

综上所述，“6·13”事故是一起典型的复合型城市灾害事件，集中体现了老旧基础设施风险、城市空间功能混杂、治理机制失灵等多重特征。事故发生的根本原因在于燃气系统长期失管失修，之所以最终演化为重大生产安全责任事故，其关键在于城市运行安全治理体系未能形成闭环的风险防控机制。该事故的处理过程引起有关城市运行安全保障的广泛讨论。

习近平总书记强调：“城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”②城市作为一个有机生命体，具有复杂的动态结构和高度的自我调节能力。它不是各部分的机械组合与简单叠加，而是基于相互联系、相互支撑所形成的复杂网络结构[24]。在这个结构中，城市运行如同人体循环系统一般，频繁地进行着物质交换、能量互通和功能互补，共同维持城市生态的平衡。从整体视角来看，城市运行安全治理需要调动城市系统中各个“器官”“肢体”和“组织”的共同参与和相互协作。因此，探究“6·13”事故中城市运行治理失能的内在机理，需要从结构、网络和过程的角度进行透视和把握。

为保障城市生命体的健康运行，将安全理念贯穿于城市规划、建设和运营管理的全过程，确保在每一个环节都充分考虑安全因素，是必不可少的重要举措。然而，“6·13”事故反映出十堰市在城市规划建设中存在安全意识缺位的问题，导致城市运行的整个流程出现不畅和脱节③。具体而言，城市规划在安全布局和空间管控方面存在明显不足，未能充分考虑工程管线综合布局、人防建筑设计和避灾疏散场所设置等防灾工程设计，难以从源头上识别城市市政工程的薄弱环节，防止问题出现。具体表现为在城市总体规划的综合防灾篇章中，抗震、消防、人防、防洪等单灾种防治措施，既未充分考虑灾害的完整空间属性，也未充分顾及灾害之间的级联效应，与实际需求存在脱节。在建设环节中，城市地下设施及管网系统的建设明显滞后于城市发展，地下与地上空间的规划不合理且发展不配套，严重影响了城市环境的稳定性。同时，我国部分城市的综合防灾专项规划编制存在滞后性，规划深度和内容未能及时适应建设发展和管理的实际需求。具体表现为在城市总体规划的综合防灾篇章中，抗震、消防、人防、防洪等仍以单灾种防治措施为主，既未充分考虑灾害的空间属性，也未顾及灾害之间的级联效应，与实际需求存在明显脱节。在建设环节中，部分城市地下设施及管网系统的建设明显滞后于城市发展，地下与地上空间的规划不够合理且发展不够配套，对城市环境的稳定性造成了不小影响。据不完全统计，2014—2018年间，中国有122个城市发生506起路面塌陷事件，其中夏季发生最为频繁，共235起，占比46.4%，覆盖范围较广[25]。 由此看出，城市规划、建设和运行中“重面子、轻里子”的问题仍然存在。

从结构来看，城市运行安全管理分为准备、预防、响应和恢复四个阶段，各阶段上下衔接，环环相扣，构成一个完整的治理过程。因此，每个阶段都应受到足够重视。然而，在“6·13”事故中，十堰市的城市运行治理体系过于侧重应急响应和事后恢复，对前期的风险准备和预防环节关注不足，呈现出“重救援，轻预防”的倾向，导致整个治理过程循环不畅，结构失衡④。具体来说，在制度设计层面，现有法律法规和政策文件更注重应急处置和灾后恢复相关规范，而对风险评估、预防措施制定等前期准备的要求较为笼统。例如，《湖北省应急体系“十四五”规划》等相关文件更多强调编制应急预案、建设应急救援队伍等内容，而对隐患排查、应急演练、公众防灾教育等预防性措施的制度性安排则相对不足。这种“重救援、轻预防”的倾向，容易使地方政府在实际工作中偏向采取被动应对措施，相对忽视系统性的城市运行风险管理。在资源配置方面，地方政府往往倾向于将有限的财政资源投入到应急力量建设和应急物资储备等救援领域，而在城市基础设施建设、公共设施维护等具有前期预防效用的领域的投入则相对不足。在此次“6·13”事故中，涉事主建筑物之间用水泥板材形成的便民通道封闭了河道，从而使泄漏的燃气聚集于密闭空间，加剧了爆炸的风险。

城市运行治理是一项复杂系统的社会系统工程，需要多方协同合力，共同参与。尽管当前城市运行治理基本形成了多元共治的协同网络，但政府与非政府主体之间的协同程度仍然偏低，协同治理机制仍不完善[26-27]，主要体现在企业、社会组织等主体安全意识相对淡薄，参与缺位现象较为显著⑤。在城市规划初期，十堰市原东风汽车公司车架厂在未报经规划建设部门审批同意的情况下擅自违规动工修建涉事建筑物，成为事故发生的重大隐患。这反映出其责任意识淡薄，忽视城市设计的科学性、安全性与合理性，造成城市空间失衡。在城市建设阶段，东风汽车房地产有限公司存在工程建设项目管理不到位和工程建设质量把关不严格等问题，不仅影响了城市基础设施的质量，更直接威胁到城市公共设施的使用安全。在城市管理过程中，一方面，十堰东风中燃城市燃气发展有限公司存在安全责任履行不到位、员工安全生产教育培训不充分、消防应急演练流于形式等问题；另一方面，在城市运行治理中，十堰市社会应急力量因自身发展不充分、不规范，导致涉事社区居民表现出风险识别能力不足和安全重视程度不够等问题。这些问题制约了社会组织在风险治理中服务能力、服务规模和服务效度的提升，导致“全社会共同参与防灾减灾救灾”的目标难以实现，影响城市安全治理体系的完善和城市运行水平的提高。

当前，城市运行采用按职能部门和种类条块划分的分割式管理模式，各类运行风险的防治原则上由相应的部门负责。这一管理模式虽然在一定程度上明确了各部门的职责，但也导致在专业能力与协同能力、职责分配与资源分配方面出现不均衡、不匹配，容易导致部门协同滞后。具体而言，在风险识别评估环节中，各部门之间的信息共享存在壁垒，难以形成系统化的风险图谱。目前的城市风险评估工作通常由个别职能部门主导完成，缺乏与其他相关部门的深度协作，这不仅降低了风险评估的准确性和全面性，也阻碍了后续防控措施的制定和实施。在安全隐患排查和监测预警方面，条块分割使得各部门的职责分配呈碎片化特征，隐患排查责任主体不明确，监管工作职责边界模糊。这些问题不仅容易导致监管死角和重复检查，还影响了风险隐患排查与风险预警的及时性和准确性。在此次“6·13”事故中，十堰市燃气热力管理办公室、十堰市住房和城乡建设局等部门在燃气行业管理和安全监督职责分配上存在一定混乱，未能有效开展执法检查和整治工作。在应急响应阶段，部门间资源整合不足。尽管各部门掌握着多样化的应急资源，但由于缺乏高效的调配与协调机制，在事故发生时，各部门间的资源难以实现跨部门的全面整合与利用，地方政府应急响应协同性不足⑥。

城市既被视为一个复杂的“生命体”，亦是一个精密的“有机体”。作为“生命体”存在，城市需要实现运行治理的科学化、精细化，以应对各种挑战，保障城市健康发展。而作为“有机体”的城市，则需要构建疏密分布有度、区块定位明确、功能布局合理的空间格局，以实现城市和谐共生与可持续发展[28-29]。从这一角度看，“6·13”事故发生的主要原因是老旧社区功能混杂、人口密集、燃气系统与商业摊位相互交错所导致的空间布局失衡，进而形成“人货场”风险耦合。如前文所述，城市运行治理效能受到结构、网络和过程的综合影响，从全局整体优化的角度来看，城市运行安全治理应建立一个具备全面、动态和关联属性的综合治理体系，以实现对系统全局的全面审视，确保城市整体的安全稳定。

本研究将综合治理概括为以下三个方面：

综上所述，城市运行安全综合治理是一个由多主体协同参与、依托多样化路径，实现灾害治理全过程闭环的整体性网络结构。这一结构强调整体性与协作性，确保各主体间信息畅通、资源共享，共同织就一张坚实的安全防护网。从宏观视角来看，体系的本质特征在于整体性，是科学整合各子系统以实现整体“帕累托最优”[31]。城市运行安全综合治理体系是一个涵盖多层次、多领域的复杂结构框架，该体系需要整合政府、企业和公众等多方主体的参与，通过政策法规引导、资源配置优化和应急机制的有效协调，实现安全治理的系统性与整体性。从微观视角来看，体系的结构畅通在于子系统的协同性，这需要紧密结合子系统的构成要素以实现内在高效衔接。城市运行安全综合治理体系包含主体、过程与路径三个子系统（图1），其中，主体子系统包括政府、市场和社会三个要素；过程子系统涉及态势感知、敏捷处置和学习优化三个环节；路径子系统包含技术、组织和制度三个层面。各要素通过物理链接和功能协同互补，实现整体结构的稳定。

图1  基于“过程—主体—路径”三维结构的城市运行综合治理体系

基于风险暴露的不同阶段，城市运行安全综合治理过程可分为态势感知、敏捷处置和学习优化三个环节。这三个环节首尾相连，形成全周期治理的闭环。每个环节在体系中发挥独特作用，共同构成系统化、动态化、全方位的城市运行安全综合治理全过程。

首先，态势感知是由态势察觉、态势预测、态势监测与态势投射四个维度的动态耦合，形成“风险识别—评估—干预—决策”的治理链条，推动风险治理从被动应对向主动防控的范式转型。其中，态势察觉主要依托城市大数据中心构建“一网统管”平台，整合应急管理、市政设施、公共安全等多部门的异构数据源，通过区块链智能合约实现数据确权与安全共享，实现跨域数据整合网络[32]。以武汉市城市运行管理平台为例，该平台日均处理2.1亿条多模态数据，运用知识图谱技术构建包含1.3万个实体节点的风险特征库，实现对管网泄漏、人群聚集等风险因子的自动识别⑦。态势预测主要通过运用混合认知模型破解风险不确定性的难题[33]。一方面，在专家经验层面，组建由城市规划、公共安全等领域学者构成的智库联盟，制定涵盖环境脆弱性、社会敏感性等多个维度的风险评估框架；另一方面，在技术分析层面，采用LSTM-Bayesian混合模型，对历史事件数据进行深度挖掘与关联分析。这种“人机协同”的预测机制，既避免了算法黑箱带来的决策风险，又克服了人工研判的认知局限。态势监测主要是对识别出的风险因素进行实时追踪，其核心在于构建风险演化追踪系统。采用数字孪生技术建立城市运行三维镜像，实时接入交通流量、能源负荷等动态数据流，并运用时间序列分析算法识别异常波动。同时，由街道网格员利用移动终端进行现场核验，形成系统预警、人工复核、模型优化的迭代机制。态势投射则是通过制度设计实现风险情报向治理行动转化。在常态化阶段，由城市运行管理中心统筹多部门预警信息，进行分级分类管理；在应急状态下，由市一级应急管理部门启动联席会议机制，实施精准干预。

其次，敏捷处置环节以态势感知系统输出的风险情报作为决策输入依据，通过预警发布、资源调度、风险处置和效能反馈四个阶段形成闭环，推动应急响应从程式化应对向动态化治理实现范式转型。这一环节的核心特征体现在响应时效压缩机制与资源配置优化机制的双重建构上。一是在预警发布阶段构建人机协同的信息分发系统。依托城市融媒体平台建立分级预警机制，按风险等级自动匹配新闻、短信、短视频等信息传播策略，实现风险信息传播全覆盖。二是在资源调度阶段通过建立动态资源池，整合分散储备在各部门的24大类应急物资。具体运用射频识别（radio frequency Identification，简称RFID）技术实现存量实时可视化，借助智能调度算法，结合运筹学中的车辆路径问题（vehicle routing problems，简称VRP）模型和实时路况数据，优化物资配送路径，从而提高资源运转效率。三是在风险处置阶段构建“双轴驱动”运作架构：纵向层面上建立“市—区—街道”三级指挥链，利用政务专网实现处置指令的秒级传输；横向层面上组建多部门联合指挥部，制定具体全面的权责清单和应急处置规程，确保对突发事件的快速响应。四是在效能反馈阶段通过系统收集处理在应急过程中产生的数据和信息，如响应时效、资源利用率、损失控制率等，运用数据包络分析方法进行处置效能评估。评估结果作为应急预案修订的依据，并通过机器学习反馈至预警模型，形成持续优化的学习型治理体系。

最后，作为城市运行安全综合治理闭环的提升环节，学习优化通过反思性实践推动治理系统的动态演进。这一环节以综合治理的迭代需求为逻辑起点，在规划调适、建设强化与准备升级三个维度构建协同演进框架。第一，规划调适根据城市发展趋势和风险演化规律，对城市空间格局进行系统性设计，推动城市空间治理范式的韧性转向。该维度在识别物理空间与风险传导的拓扑关联基础上，构建风险敏感型规划框架，运用冗余设计提升关键节点的抗冲击能力，并将压力测试与情景模拟嵌入规划实施过程，形成“诊断—干预—验证”的持续循环改进机制。这一举措突破了传统规划刚性过载与弹性不足的结构性矛盾，推动空间治理从静态蓝图向动态适应的范式转型。上海市的韧性安全城市建设规划便是这一范式转型的典型例证。第二，建设强化维度主要通过技术与物质载体的深度耦合，助推城市运行安全从工程韧性向社会韧性转变。其利用数字孪生技术构建物质空间的虚拟镜像，然后进行风险演化实时模拟与预警。再借助物联网感知网络形成基础设施全生命周期监测体系，将被动维护转变为预测性干预；同时，建立技术标准与制度规范的互构机制，将抗灾性能指标纳入工程建设的刚性约束，实现物理系统与治理系统的协同进化。第三，准备升级维度着重将应急知识转化为应急行动的能力提升。横向层面上利用案例库与知识图谱形成结构化经验体系，从而破解经验碎片化的困境；纵向层面上建立“预案—演练—评估”的螺旋式改进模式，将个体认知升华为组织记忆，推动应急准备从程式化演练向能力生成转变，形成具有进化特质的动态韧性。

基于城市运行安全综合治理的职责分工，治理主体可以划分为政府主体、市场主体和社会主体。这三个主体在治理过程中各司其职、相互配合，推动城市运行安全综合治理体系的多元化和协同化，确保城市运行的安全稳定。

从本质上看，城市运行安全综合治理是在政府主导下的多元主体风险共治系统工程。政府的核心职责在于制度基础建构、治理资源整合、主体关系协调和监管效能强化。根据企业家政府理论，政府作为制度企业家，需要构建城市运行安全综合治理的法理框架，通过制定权责清单厘清政府部门、市场主体和社会组织的治理边界，特别是针对新兴风险领域（如人工智能安全、地下空间治理），明确监管主体与协作机制，并通过动态调适确保制度体系与风险社会之间张力平衡。在组织效能层面，政府通过构建“中心—节点”式治理网络，将分散的行政资源、市场资源与社会资源纳入统一治理框架：纵向层面上依托行政领导权威建立资源垂直调配通道，确保关键治理资源的战略储备；横向层面上通过契约化协作形成跨部门资源交换网络，实现风险数据整合。“纵向控制—横向协同”的矩阵结构，有利于破解治理资源的碎片化困局。在治理结构层面，政府能够重构主体间关系网络实现治理协同。一方面，设计激励相容的规则体系，运用政策工具调节企业、社会组织与公众的利益目标，使其私人理性与公共安全目标趋于一致，破解集体行动困境；另一方面，搭建制度化协商平台，将零散的治理主体纳入决策网络，利用民主协商程序形成治理共识，推动治理模式从科层制单向管控向“政府—市场—社会”三维互动转型。

作为城市运行安全综合治理体系的关键行动者，市场主体承担着资源供给、技术创新和风险分担等结构性功能。一方面，市场主体通过政府和社会资本合作模式（也称“PPP模式”）以及特许经营等制度安排，承担基础设施运维、应急物资储备等准公共产品的供给。这不仅能降低政府直接生产公共安全产品的行政成本，还能实现资源配置的帕累托改进，特别是在智慧管网监测、专业救援服务等领域，市场主体具有显著的比较优势；另一方面，企业凭借研发投入与市场敏感度，推动物联网监测、大数据预警等技术的迭代应用。这实质上是市场对城市运行风险复杂性的适应性反馈。这种技术赋能重构了传统风险识别的时空边界，推动治理模式从“事后处置”向“前瞻预防”转型，形成“技术迭代—风险控制”的正向循环。此外，市场主体通过商业保险、巨灾风险债券等工具构建多层次风险转移体系，生成风险缓冲网络。其中，保险公司负责覆盖日常风险，巨灾风险证券化可以实现极端损失跨期平滑，再保险市场则用于分散系统性冲击。多层次风险转移体系可以将个体安全需求转化为可交易的公共契约，为政府财政保障体系提供功能补充，实现公共保障体系的帕累托改进。

作为城市运行安全综合治理的重要主体，社会主体承担着监测、制衡、协同和培育四位一体的核心职能，具体表现为：

在城市运行安全综合治理过程中，为确保治理全程衔接顺畅，各主体及多部门协同高效，需要实现各种路径的有机整合，形成一个系统化网络[34]。根据路径的属性和设计，城市运行安全综合治理路径可以分为技术创新、组织优化和制度完善三类，这三类路径从不同维度出发，能够改善治理过程效率、提升协同合作能力以及优化综合治理程序，确保城市运行治理的科学性和平衡性。

技术创新路径对城市运行安全综合治理的赋能，体现为技术逻辑与治理逻辑的深度互嵌过程，具体表现为以下四个方面：

组织优化路径在城市运行安全综合治理中的作用，本质上是对治理系统适应性能力的结构化再造[35]。它通过“硬结构”赋予治理系统稳定性，同时借助“软文化”增强治理弹性，从而缓解治理能力与治理需求的结构性张力。一方面，组织优化路径的核心在于破解科层制“职责孤岛”问题，通过构建“职能—责任”矩阵，明确政府部门、市场主体与社会组织的权责边界。在横向层面建立跨部门协同工作机制，整合应急管理、市政服务等部门职能；在纵向层面设立属地管理与专业指导的双轨架构，实现垂直管理与区域联动的动态平衡，并将治理模糊性转化为协同明晰性，形成“无缝隙”的责任链条。另一方面，组织优化路径借助安全治理主题月、跨部门联合演练等仪式化活动，将抽象的安全价值观转化为可感知的集体记忆，强化风险共担的共同体意识。这一路径能够促进多元主体在突发危机中形成协作意愿，实现制度优势向治理效能的转化，推动构建城市运行安全综合治理共同体。

制度完善路径在城市运行安全综合治理中的作用主要体现在对治理秩序的规则化建构，其承担着规则供给、行为约束与系统协调的三维功能。一方面，制度完善路径通过正式制度与非正式约束的互补性保障治理效能。其中，正式制度通过法律法规等刚性规则确立治理底线，而非正式制度借助行业惯例、安全文化等柔性规范填补规则空隙。二者的耦合形成了显性激励和隐性约束的双重作用，能有效缓解协同治理悬浮化困境。另一方面，制度完善路径通过正向诱导与反向惩戒的双向机制协调多元利益。税收优惠、信用评级等工具将安全投入转化为市场主体竞争优势，而事故追责、黑名单制度则通过提高避责成本遏制机会主义行为，促使个体理性与公共安全目标形成纳什均衡。此外，制度完善路径还可通过试验、学习、扩散的动态过程实现弹性演进。例如，政策试验场域允许局部制度突破，如上海提出的韧性安全城市建设规划；成本效益分析工具筛选有效规则；制度扩散实现创新成果的规模转化。这些渐进式制度变迁既避免激进改革的系统性风险，又通过知识积累增强制度应对不确定性的能力，从而推进了风险社会背景下城市运行安全建设。

伴随着现代化进程的加速演进，为助推城市运行安全综合治理在过程、主体、路径框架下形成系统耦合，需要从资源配置、协同联动和集成治理等角度着力推动城市运行安全综合治理机制创新，以实现城市生命体的健康与可持续运作（图2）。

图2  城市运行安全综合治理的机制

资源配置优化能够促进跨部门、跨领域信息共享与业务协同，实现综合治理各环节的精细化和有机衔接，减少各环节的决策失误，从而有效助推城市运行安全综合治理形成全过程闭环。

党的二十届三中全会强调，“深化城市建设、运营、治理体制改革，加快转变城市发展方式”[36]。为实现城市规划、建设、管理的动态平衡，需要对城市的规划建设进行动态整合、精细管控。一方面，对城市进行安全分区，加强“平急两用”道路设施、通信设施、污水处理设施、生活垃圾和医疗废物处置设施等市政基础设施规划，布局城市生命线系统，构建协同互补的韧性保障空间格局。另一方面，增强建设过程的精细化管控。制定精细化的施工组织和进度管理措施，推进资源、力量下沉；建立健全监理体系，加强对建设过程的全面监督，完善验收制度，确保建成设施符合规划和质量标准，为后续管理奠定良好基础。

第一，充分发挥党组织的领导核心和政治引领作用，确立党委领导下的顶层决策与指挥体系，依托组织体系打破行政壁垒，提高跨部门协调权责与资源调度能力。第二，强化城市运行管理服务平台与应急管理、工信、公安、自然资源、生态环境、交通、水利、商务、卫健、市场监管、气象、消防救援、地震等相关部门之间的数据共享，提升城市运行安全风险的监测预警能力。同时推动城市运行管理服务的常态化综合评价体系建设，实现评价结果在部门间的共享与联动应用。第三，围绕“大安全、大经济、大城建、大民生、大文化、大生态”等行业格局，密切与消防、公安、水利等部门联勤联动，提升视频会商与智能轮巡系统覆盖密度，通过移动单兵、布控球、无人机等空天地一体化感知终端，加强情报融通，提升协同作战能力。

首先，依据城市地理环境与灾害链特征划分防控区域，在交通枢纽与安全高地布局分级物资储备节点，构建“节点布点—区域响应—市级统筹”的网格化储备体系，提升物资快速调配与灾害响应能力。其次，依托区块链与遥感等信息技术，建立物资全生命周期可追溯系统，实现采购、入库、调用等环节的数据化监管，提升管理透明度与调度精准性。最后，建立“实物储备+协议代储”双轨模式，市级储备层面，聚焦关键装备与战略物资，与供应链企业签订弹性产能储备协议，实现存量与流量资源协同。基层储备层面，区级侧重重型装备代储，社区储备微型应急包，形成金字塔型物资保障结构，以此提高物资保障的规范性、效率性与适应性。

协同联动能够有效增强政府、市场和社会各主体之间的互动与合作，形成紧密合作的治理格局，不仅能提升城市运行应对复杂风险的能力，还能提高治理过程的透明度和公信力。

独立排查机制的实施主体由政府牵头，邀请产学研各界的专家学者、行业协会和社会组织共同参与，建立独立于政府部门和企业单位的第三方安全排查机构。这一机构通过定期与不定期相结合的安全审查，实现对城市基础设施、公共服务、应急体系等重点领域开展专业的安全隐患排查、风险评估、应急预案检验等工作，为政府科学决策提供坚实的数据支撑与策略咨询。在此基础上，为保障第三方机构的独立性与公信力，通过设立公众投诉与举报渠道，拓宽安全隐患的发现路径，同时公开排查成果，强化社会监督，推动形成政府主导、第三方专业支撑、社会各界协同共治的良好格局，为城市运行安全的高质量可持续发展奠定坚实的安全基石。

一方面，在高校推广应急管理相关的学科专业，开设有针对性的课程培养，培养具有扎实理论基础和实践经验的应急管理专业人才。同时，与相关行业协会、研究机构合作，开展专项培训项目，提升政府部门和企事业单位从业人员的应急管理能力。此外，探索“政产学研”协同培养模式，由政府提供政策支持，企业提供实践机会，高校提供理论支撑，共同培养复合型应急专业人才。另一方面，加强应急人才队伍建设，夯实基层响应能力。通过推动应急管理服务站体系化布局，针对城市内涝、水域事故、建筑火灾等高频风险场景，常态化组织实战演练，增强公众灾害应对能力与协同救援意识。通过多渠道开展安全应急知识科普教育，系统化培训基层“应急第一响应人”，构建横向协同、纵向贯通的多层次人才支持体系，提升城市运行安全综合治理效能。

一方面，政府与企业携手，共同搭建城市运行安全综合治理的政企合作平台，通过深度合作，联合制定安全规划、政策及标准，提高企业自身安全意识，推动企业积极履行社会责任，引领安全技术的创新与应用，推动城市运行安全综合治理迈上新台阶；另一方面，政府通过支持居民以社区组织、志愿者团队等方式，积极参与社区安全风险评估、隐患排查、应急演练等实践活动，进一步增强居民的安全意识和自救互救能力。同时，畅通居民参与的制度化渠道，通过信息发布、民意调查、公众评议等方式，广泛吸纳居民的意见建议，提升城市运行安全综合治理的针对性和社会认同度，推动形成政府、企业与居民三方联动、共同参与的协同治理格局。

技术能否得到充分利用，关键在于管理制度是否健全。管理制度的缺失往往是技术被滥用的根源[37-38]。因此，优化集成治理是实现技术、组织和制度适度协调和匹配的有效支撑，能够促进技术创新、组织优化和制度完善的有机融合，从而提升城市运行安全综合治理的整体效能。

首先，充分发挥物联网、大数据等技术的监测预警功能，在高层住宅、地下管廊、能源枢纽等关键设施部署具备边缘计算能力的智能传感器，作为感知层节点，实时采集形变位移、压力流量、气体浓度、温度分布等多维物理参数，并在本地实施数据滤波、特征提取、异常检测等初步处理，降低传输带宽需求与云端处理时延。这些经边缘预处理的多源异构数据通过安全网络上传至感知基站，构建城市生命体征动态监测基底。借助智慧城市感知基站，将多源异构感测数据统一接入与解析，通过“上传下达”实现传感器之间的信息标准化，保障数据收集的完整性和持续性，从而解决整体感知服务能力受限的问题，完成对建筑结构劣化趋势、管网渗漏风险、区域承灾脆弱性的耦合推演，强化对各类安全风险的精准预测和识别。其次，利用虚拟仿真、增强现实等技术，优化应急演练与培训流程。通过构建高仿真的虚拟场景，模拟各类复杂的应急情况，不仅可以提高应急人员的操作熟练度和应变能力，还能为优化应急预案提供实证支撑。最后，发挥大数据、人工智能等技术在应急响应中的作用。通过实时数据分析和智能决策支持，提高应急指挥的科学性和协同性，优化资源调配和救援行动。例如，利用算法模型对各类应急资源的分布和状态进行动态感知和优化配置，为现场指挥人员提供智能化的决策建议。此外，还可以借助社交媒体等渠道，及时采集公众信息，增强对灾情和需求的感知，提升应急响应的精准性。

第一，在跨部门协同层面，完善常态化部际联席会议制度，通过制定权责清单与流程规范明确职责范畴及业务协同路径，破除部门职责交叉与信息孤岛导致的碎片化治理困境，形成纵向贯通、横向联动的响应网络。第二，优化组织架构设计，结合城市运行安全的实际需求，科学设置管理机构与职能岗位，设立专门的技术支持部门，专责多源数据融合分析、算法模型迭代优化及系统运维保障，构建管理决策需求与技术支撑响应的双轨道。第三，在人力资本建设层面，实施管理素养与技术能力双核驱动的培训体系，依托专家工作坊开展治理理论前沿研讨，通过灾害情景模拟演练有效提高不同情境下各部门的灾害应对意识和联动能力。

第一，健全城市运行安全综合治理的法律法规体系。明确各部门的职责权限、管理标准和执法程序，并与相关法律法规进行衔接，确保形成完整的法规制度框架。第二，完善城市运行安全标准体系。根据城市运行特点和风险特征，统筹制定覆盖基础设施安全、公共卫生安全、自然灾害安全等领域的技术标准和操作规程，为各项管理工作提供明确的指引。第三，健全城市运行安全管理制度体系。从风险准备、预警、处置、恢复等环节入手，制定配套的管理制度和操作流程，明确各方职责、信息报送要求、处置程序等，确保各项制度有效落实。第四，强化执法监督和考核问责制度。依托法律法规，落实属地管理责任，对违法违规行为严格执法。同时，将管理工作纳入政府绩效考核体系，以“响应率”“办结率”“满意率”为基本指标，建立“日督办”“月通报”“年考核”的考评督办制度，强化领导责任。最后，重视制度实施效果的评估与反馈。通过建立监测评估机制，定期评估制度实行成效，及时调整优化，确保制度体系的有效性和适用性。

2020年，我国提出实施重点区域生态保护和修复工程以及生态保护支撑体系工程。2024年《政府工作报告》明确提出，从2024年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设；同年，国务院召开支持“两重”建设部署动员视频会议，强调集中力量支持办好一批国家重大战略实施和重点领域安全能力建设中的大事要事。“双重”工程和“两重”建设的实践表明，无论是从国家层面还是城市层面，安全治理体系不仅需要全局思维、系统思维、战略思维，更需要着力提升运行安全治理水平。随着外部环境不确定性加深，城市运行安全呈现出环节嵌套、领域交织、主体多元和风险复杂等特征，这些特征反映出当前城市运行安全治理在运行流程、主体关系、管理过程和部门协同方面存在的困境，同时也对城市运行安全治理提出了更高的要求，驱动城市运行安全治理从突发事件应对向综合治理转变。在这一现实背景下，城市运行安全治理作为城市治理的一环，应当走在时代前沿，通过推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，让城市发展安全有序，让城市运转更聪明、更智慧。

鉴于此，本文参照城市运行安全综合治理的行动逻辑，提出基于“过程—主体—路径”的三维结构的城市运行安全综合治理体系。其中，本研究将过程子系统拆解为态势感知、敏捷处置和学习优化三个步骤，并提出以态势感知提高风险识别监测、以敏捷处置完善应急处理、以学习优化改善城市运行环境，由此形成完整闭环；将主体子系统划分为政府、市场和社会三个要素，并主张由政府主导政策法规制定、市场主体提供资源技术创新、社会主体参与监督反馈，由此实现三者在治理过程中协同配合；将路径子系统划分为技术、组织、制度三个层面，并揭示方法的整合应用需要技术驱动、组织优化和体制完善三者相互耦合。在创新城市运行安全综合治理体系方面，本文提出了助推全过程闭环、多主体参与和全路径整合的相关机制。在提高不同主体行动效率的基础上，这些机制通过融合企业的专业深度、政府的综合广度以及社会的执行效度，形成协同治理的整体合力，进而提升城市运行安全综合治理效能。